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特色小镇谨防变烂尾工程

添加时间:2018/01/01

今年两会,特色小镇成了一个热议的话题。全国政协委员、民建上海市委专职副主委徐钧健带来的提案是《关于特色小镇建设不能搞运动的建议》,他指出,“特色小镇重在特色,要全面清理和吸取上一轮城镇化建设中烂尾工程的经验,不能再搞大规模运动式建设”。

2016年7月,住建部联合发改委、财政部发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》,明确提出到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。特色小镇建设被认为是推进新型城镇化建设的重要组成部分,因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇,也是“十三五”规划纲要的一项任务。

在三部委联合发布文件后,各地随即掀起一股特色小镇建设热潮。目前,全国已有26个省份出台了建设特色小镇的计划,其中江苏、浙江、山东、湖南、四川、新疆、海南、河北等省都计划在三到五年之内建设100个左右的特色小镇。如此算来,到2020年,内地已建成的特色小镇将远远超过1000个。

面对如此大规模的特色小镇建设热潮,冷静思考如何促使特色小镇良性发展,防止特色小镇成为烂尾工程,是一个重要的问题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令也意识到了这个问题,“现在特色小镇热得很,这个现象是一个体制病,但凡是国家支持的全部是一拥而上,产能过剩就是这样形成的。如果一哄而起,三到五年后就有可能形成新的问题。”

特色小镇兴起

所谓特色小镇,并非传统意义上以“镇”或“区”为名的行政区域,而是以大城市周边的城镇为集聚区,逐步形成的一种以某种特色产业为核心的“小镇”。

位于浙江杭州余杭区的“梦想小镇”是特色小镇中的一颗明星,它涵盖了互联网创业小镇和天使小镇两大内容。互联网创业小镇的侧重点在于支持“泛大学生”群体创办电子商务、软件设计、大数据、云计算、网络安全、动漫设计等互联网相关领域的企业;而天使小镇则重点培育和发展科技金融、互联网金融,集聚天使投资基金、股权投资机构、财富管理机构,着力构建企业在不同发展阶段所需的金融服务体系。

在特色小镇的建设上,浙江省是当之无愧的“先行者”。早在2015年6月,浙江省就公布了第一批特色小镇创建名单,全省10个设区市的37个小镇被列入首批创建名单,涵盖了信息、环保、旅游、金融、高端装备制造等产业,其中较为有名的是云栖小镇、南湖基金小镇、绍兴黄酒小镇等。浙江省政府对特色小镇的定位是,“以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级。”

城市和小城镇改革发展中心理事长李铁认为,特色小镇并非凭空而起的新事物,它的发展进程其实是历史的沿袭。从80年代起,浙江、江苏、广州就产生了一批特色小镇,如温州柳市镇(电器之都)、浙江绍兴县柯桥镇纺织市场、台州市路桥区旧轮胎市场等。“这些大大小小的市场中逐渐形成了规模经济,有的产业甚至在发展中取得了一定的领先地位,占据了世界的江山,它们的发展历史为后来的特色小镇发展积累了经验。”

有的特色小镇,则是直接由以前的工业园区转型而来。在过去,云栖小镇只是杭州市政府于2002年建立的传统工业园区。2005年,该园区的定位是主导发展生物医药、电子信息、机电一体化、新能源等为主的高科技产业和企业总部型产业。直到2012年10月,该园区才决定把“云产业”作为未来发展的主打方向。2013年,园区与阿里云公司及各成员企业共同提出,基于阿里云平台,集聚在云上创业创新的企业和团队,在园区创建云计算产业生态,云栖小镇才算真正诞生。2015年阿里云开发者大会正式更名为“云栖大会”,并宣布永久落户云栖小镇,云栖小镇开始声名鹊起。

2015年9月,中央领导小组办公室主任、国家发改委副主任刘鹤率队到浙江调研。在考察杭州市余杭区梦想小镇、上城区山南基金小镇后,刘鹤指出,对特色小镇印象最深的是处理好了政府与市场关系,政府为企业创业提供条件,大胆“放水养鱼”,让企业家才能充分发挥,这对经济结构升级都具有重要借鉴意义。

据李铁透露,刘鹤在浙江调研后,中财办即写了《浙江特色小镇调研报告》,报告总结了浙江特色小镇的发展经验,特别指出特色小镇有助于促进实体经济和民营经济的发展,并对当地实现现代化产业发展、高科技发展起到了重要作用,希望能够按照浙江推出特色小镇的方法在全国复制一批特色小镇。2015年年底,中财办提交《浙江特色小镇调研报告》并得到习近平书记的重要批示。

2016年7月,三部委联合发布了将要培育1000个特色小镇的通知;10月14日,住房城乡建设部公布了第一批特色小镇名单,全国共有127个特色小镇进入该名单。在这期间,全国掀起了一场争相向浙江特色小镇学习的高潮,据内地媒体报道,浙江省所接待的特色小镇考察团多达1000多批。

不能重蹈“工业园模式”覆辙

早在2015年上半年,浙江省政府咨委会学术委副主任刘亭到某县去调研,发现当地政府正准备推出6个特色小镇——有制造业的,也有服务业的;有新兴产业的,也有风情旅游的。惊讶之余,他表示,“我觉得颇有点当年工业园区热的趋势,这样做太不现实了。政府推动式的发展,并不一定会出现领导们所期望的结果。”

李铁也担心特色小镇的发展模式会演变成饱受诟病的产业园模式。在前些年,地方政府一般都是通过低价供地并同时投入基础设施建设,来吸引各类产业和产业园区的入驻。为此,地方政府不得不通过土地出让金来弥补招商引资形成的亏损。然而近年来,各地的土地财政难以为继,而且该扩展的空间也都扩展完了,这种招商引资的模式正面临着严峻挑战。

“我们应该看到的,眼下打着特色小镇旗号的小镇中,除了文化旅游、体育特色之外,绝大部分正是产业园区模式简单地向特色小镇转移。这打破了浙江特色小镇发展的模式,实际上已经毫无任何特色可言。”李铁说这是一个非常危险的信号,“从全世界特色小镇的发展经验来看,几乎没有一个特色小镇是政府主导的,几乎都是通过市场来聚集。在市场实现集聚的时候,政府应该要服务。”

他以河北张家口崇礼滑雪场的成功,来说明政府在建设特色小镇时应扮演怎样的角色。崇礼滑雪场最初是因为几个热爱滑雪的企业家投资而建成的,当地政府只是做了一些诸如修路、拿地、调节与农民的纠纷等服务工作。政府尽管没有起到关键作用,但最后的结果却非常好,崇礼滑雪场成了成功申办冬奥会的滑雪胜地。李铁认为,这可以从反面说明,政府其实并不清楚哪个产业可以发展起来。由于没有盈利动机,政府也并不清楚企业会选择在什么地方进行特色产业的集聚。如果政府只是为了搞政绩工程,那是很难成功打造特色小镇的。

“在市场经济发达的国家里,城镇化一定是需求先行的,先有产业和企业家投资的项目,然后才逐渐形成工业园区或者特色小镇。但的情况却恰恰相反,我们是供给先行,在还不知道需求在哪里之前,就一哄而上先把工业园或者特色小镇建好,最终的结果只能是总量过剩和结构扭曲。”在接受《》记者采访时,上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭说道。

陆铭提醒,在建设特色小镇时,一定要理顺市场发挥作用的机制。以美国的硅谷为例,它并不是美国政府规划出来的,而是自然而然发展起来的。他说,“上一轮工业园区热造成了两方面后果:一是在全国范围内,工业园的空间分布过于分散,无法形成规模经济;二是工业园区总量全面过剩。我很担心这一轮的特色小镇建设也会这样子。”

警惕房地产化

2017年1月18日,国务院办公室召开了改善农村人居环境工作进展情况的发布会,住房城乡建设部总经济师赵晖在谈到特色小镇时表示,要防止打着特色小镇名义,违法违规搞圈地开发。

然而,进军特色小镇,正是当下不少房地产企业的战略之一。内地有媒体甚至认为,随着新一轮房地产调控在各大城市逐步落地,开发商大举拿地盖房、卖房挣快钱的发展模式可能会逐渐淡出,在此之际,特色小镇却为房地产商带来了新的方向。据报道,碧桂园、华夏幸福、华侨城、绿城等房地产企业,都已涉足特色小镇的建设。

2015年9月7日,中财办主任刘鹤(左一)一行来到位于杭州余杭区的“梦想小镇”调研,浙江省省长李强(左二)等参加调研。

2016年8月9日,“千亿房企”碧桂园集团宣布启动“科技小镇”计划,开动了惠东稔山科技生态城、惠州潼湖创新小镇、惠州潼湖科学城这三个项目。碧桂园方面打的算盘是,由于深圳市房价高企、企业运营成本高,他们在紧邻深圳的惠州打造科技小镇则有助于解决这些问题。“小镇将聚焦全球优质科技产业资源,围绕一、二、三产业协调发展的绿色现代产业体系,实现城市功能与创新产业共生共荣。”

然而,房地产企业能否在特色小镇中取得成功,却仍疑点重重。参与过多个特色小镇筹划的策划人陈放在接受媒体采访时直言,“如果没有商业模式,搞特色小镇是找死。”

姜晓刚是浙江南方设计院副院长,他参与设计了基金小镇等多个著名小镇。据他自己介绍,排名前20的房地产公司都跟他谈过进军特色小镇的事。他问了这些房地产公司一个共同的问题,“你们为特色小镇准备了什么?”有趣的是,不同房地产公司的答案都颇为一致,“首先,他们的住宅能力非常强,同时,他们告诉我有教育资源、医疗资源,还有商业资源。”

姜晓刚说,这说明房地产商的思维模式仍然停留在过去,希望利用教育资源、医疗资源和商业资源来为房子升值做配套,但是在特色小镇里,这些资源并不具备足够的产业撬动力。“在大中城市,房地产建成了就可以等着收钱。但是在特色小镇里,房子建成后只意味着麻烦刚开始,接下来还要面对运营的问题。”

由于特色小镇的前景尚不明朗,未来特色小镇的房地产存在很大变数。假如有些特色小镇跟某些工业园区一样失败,那么势必会造成很多房地产库存无法消化,其投资也将“打水漂”。

在李铁看来,还有一个重要问题值得注意,“一旦房地产商进驻特色小镇,特色小镇就很难成功了”。他认为特色小镇的一大特点和优势是,由于远离大城市中心区域,因而企业成本相对低廉,没有过高的房租和管理成本。假如房地产商进驻了特色小镇,势必就会把企业成本大幅度增加,某些产业或企业甚至可能会因此被赶跑。

“举例来说,微软、苹果都是在车库里成长起来的。松下公司在刚刚起步时只是一个小作坊。试想,如果我们在那里建了特色小镇的话,他们还能在那儿做创业梦吗?做不到。”李铁说,在特色小镇建设初期,应该尽可能地坚持产业引导,而不是房地产商介入。在他看来,房地产主导的特色小镇,绝大部分都不能成功。

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